„Beszélgetés” Sárközy Tamás jogászprofesszorral az államreform bizottság tagjával
Kormányzás – az érdekképviseletekkel együttműködve?
A civilszférával, az érdekképviseletekkel való partneri kormányzás – mintegy az amerikai típusú lobbizás mellett másfajta módszerként – az elmúlt évtizedekben alakult ki Nyugat-Európában, és a 2001-es Prodi-féle fehér könyv nyomán a megújítandó európai kormányzás egyik vezéreszméje lett. Ez alapvető változás a polgári jogállam felfogásában. A hagyományos jogállam elutasította az ún. korporativizmust és a többpártrendszerű parlamenti demokrácia kizárólagosságán alapult. A modern társadalmakban viszont bonyolult többrétegű érdektagoltság alakult ki, továbbá a modern állam nemcsak közhatalmi, hanem közszolgáltató állam is. Ezért a civil érdekképviseletekkel való együttműködés nélkül eredményes kormányzás ma már nem lehetséges. A lakosságnak szolgáltatni kívánó modern jogállamban az érdekképviseletekkel való partneri együttkormányzás azonban nem a többpártrendszerű parlamenti demokrácia lerontása, hanem szerves kiegészítője. Ennek következtében viszont a kormányzattal egyeztető érdekképviseletek is szakpolitikai jelleget kapnak, és megszűnik a közügyekben való részvétel politikai pártok által történő monopolizálásának lehetősége.
Miért lenne kisebb társadalmi legitimációja egy több tízezres tagsággal rendelkező gazdasági érdekképviseletnek, mint egy jóval kevesebb taglétszámú pártnak? Ugyanakkor a kormányzati egyeztetésben részt vevő érdekképviselet javasol, véleményez, állást foglal, de sosem dönt. A kormánnyal kötött megállapodásai sem kaphatnak közvetlen közhatalmi jelleget a döntés – a megállapodás alapján – a kormány vagy az Országgyűlés feladata, hiszen a politikai felelősség is őket terheli. A civil szervezetek nem válhatnak félállami szervvé, a részükre biztosított egyetértési vagyis vétójog valóban ellentétes a polgári jogállam alapeszméjével.
1. Terhes örökség – torzulások
Sajnos a kormány-civil együttműködés nálunk még csak csökevényesen működik. Ahogy Rajkin mondaná: valami van, de nem az igazi. A nehézségek jó része a szocialista múltban gyökerezik és a hiányosságok-torzulások mind a politikai pártok, mind a kormányzat magatartására, mind pedig a civil szféra gyengeségére egyaránt visszavezethetők. A hibaforrás tehát hármas.
a) Egy totalitárius államberendezkedés 40 éve után érthető, hogy a friss politikai pártok még gyengék, féltékenyek a civil szervezetekre, a közhatalom befolyásolását maguk számára kívánják fenntartani. Ezért korlátozni, illetve átpolitizálni kívánják a civil szervezeteket, magukhoz akarják kötni, saját embereiket kívánják e szervezetek élén látni. A pártpolitizálásnak alávetés viszont nem engedi kibontakozni a valódi civil jelleget. A jelenlegi kiélezett pártpolitikai harcban szinte vetélkedik a két nagy politikai erő, hogy minél több civil szervezetet kössön magához, szerezze meg vezetését.
b) A kormányzati szervek, illetve vezetőik jelentős része lebecsüli a civil szervezeteket, a velük való egyeztetést felesleges bürokratikus tehernek érzi, igyekszik azt formalizálni, a valódi érdemi vitát, a tartalmi egyeztetést elkerülni, valójában lehetetlenné tenni. Az érdekképviseleti észrevételekre nem válaszol, nem tart társadalmi-szakmai vitákat, nem érvel, hanem hatalmi pozícióból igyekszik dönteni. Ez persze a parlamenti vitában visszaüt, hiszen képviselőkkel „mondatják el” a ténylegesen érdekképviseleti észrevételeket.
c) A civil szféra pedig egyelőre gyenge és deformált. A nagy érdekképviseletek jelentős része még konzerválja a szocializmusbeli működésének hagyományait, felülről szervezett, gyenge a társadalmi elismertsége. Sok szervezetnél csekély a tagság, sok a vezető, sok az ún. megélhetési civil. Az érdekképviseletek szétaprózottak és az egymás közti hatékony kooperációra általában képtelenek. Nincs megfelelő anyagi erejük, a legkülönbözőbb állami támogatások elnyeréséért harcolnak, azokból kívánnak élni, márpedig mint ahogy Diderot mondotta volt, aki nékem enni ád, az meghatározza szavaimat, sőt előbb-utóbb gondolkodásomat is. A civil szférában van mintegy kétszáz jelentős állami támogatásban részesülő mamutszervezet, és több tízezer nyomorgó kisegyesület-alapítvány. Az érdekképviseletekre jellemző a kormánnyal való kapcsolatrendszerben a teljesen általános bírálat kidolgozott saját konkrét javaslatok helyett – ez utóbbira általában sem munkaapparátusuk, sem szakértői bázisuk nincs.
2. A civil szféra „kitisztulásának” igénye
A civil szféra ma túl parttalan. A szervezeti sokszínűség jó, de nem feledtetheti el a lényeget. A kormányzati tevékenységben való részvétel szempontjából nem minden nonprofit szervezetet kell idesorolni (a gazdasági társaságok nyugati mércével mérve eleve kiesnek, de érdekszövetségeik, pl. szövetkezeti szövetségek, vagy az alágazati egyesülések nem). Az alapismérv szerintem: a) a szervezeti jelleg, illetve szövetségi forma („társadalmi szervezet” – a teljesen formátlan társaságok, magánszemélyek kiesnek), b) a szervezet tevékenységének lényege pedig az érdekképviselet legyen. Éppen ezért a kormányzati együttműködés szempontjából általában nem kell figyelembe venni civil szervezetként pl. az alapítványokat (de az alapítványok érdekszövetségeit igen), vagy a különböző ismeretterjesztő (TIT), vagy szakmai társaságokat (MTESZ, Közgazdasági Társaságok, Jogász Egylet), mert ezek nem érdekképviseletre hivatottak. Külön elbírálást igényelnek a köztestületek, amelyeket törvény hoz létre, és sok esetben kényszertagságon alapulnak. Ez esetben a törvény dönti el, hogy ezen állami feladatokat is átvevő szervezetek mennyiben legyenek érdekképviseletek is. Így pl. szerintem az ügyvédi kamara mellett felesleges lenne érdekképviselő ügyvédi egyesület szervezése. Ugyanakkor aligha helyes, ha a gazdasági kamarák (kereskedelmi és ipari, agrár) a létrejött erős gazdasági érdekképviseletekkel rivalizálva érdekképviseleti feladatokra koncentrálnak, ezekkel mintegy pótolva a reájuk nem decentralizált közfeladatokat. Ugyancsak külön kezelést érdemelnek az államhoz valamilyen módon kötődő érdekképviseletek – pl. a területi-települési önkormányzati szövetségek, az állami tulajdon alapján működő társaságok érdekképviseleti szervezetei, avagy a költségvetési szerveket összefogó (pl. közgyűjteményi) szövetségek.
A civil szféra nemcsak parttalan, hanem szétforgácsolt is és nem alulról szervezett. A kormánnyal való hatékony párbeszéd feltétele ezért az integráció lenne, pl. a munkaadói szövetségeknél, avagy a szakszervezeteknél egyaránt. Az integrációnak természetesen nem a fúzió egyetlen útja, a laza szövetségtől a szabályozottabb társulásig számos formája lehet. Azt azonban látni kell, hogy a tagság nélküli, lényegében csak a vezetőkből álló pszeudo civil szervezetek lejáratják a civilekkel való partneri kormányzás eszményét. Tragikomikusnak tartom pl. a civil szervezetek részvételét a közmédiák kuratóriumában, ahol törpeszervezetek, illetve különböző alig létező szervezeteket váltakozva képviselő ugyanazon emberek adott esetben ügydöntő szerepet is kaphatnak.
A felső, azaz az országos szintű csúcsegyeztetés pedig csak akkor lehet eredményes, ha „alulról” alátámasztja egy intenzív ágazati, területi, illetve réteg- stb. érdekképviselet. Az országos szakszervezetek tekintélyét pl. a munkahelyi szakszervezeti munka, a tartalmas kollektív szerződés, az üzemi tanácsok tekintélye alapozhatja meg.
3. Gazdasági és társadalompolitikai együttműködés
Számos fogyatékossága, belső problémája, megújulási kényszere ellenére szerintem ma a civil szféra legjobban kiforrott szervezetei a vállalkozói-munkaadói képviseletek, különösen akkor, ha ide nemcsak az olyan kifejezetten érdekképviseleteket sorolunk, mint pl. a Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége, vagy a Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetsége, hanem olyan szervezeteket is, mint a Joint Venture Szövetség, avagy a Multinacionális Vállalatok Társasága. Ezeknek a szervezeteknek vagy tagsága, átfogják a nagyvállalatokat, de a mikro- és kisvállalkozásokat is, jelentős közéleti tekintélyű emberek a vezetői, és társadalmi súlyuk, nemzetközi elismertségük is van. Ezért ezen a téren, azaz a kormánnyal való gazdaságpolitikai egyeztetésben lehet a leggyorsabban előrelépni, ld. az Országos Érdekegyeztető Tanács tripartit (munkaadó-munkavállaló-kormány) szervezetének évtizedes, viszonylag eredményes megszilárdult működését. Ugyanakkor a kormány-civil együttműködést nem lehet kizárólag a gazdasági (és ehhez párosulva esetleg még a szociális) egyeztetésre leszorítani – általános társadalompolitikai párbeszédre van szükség!
Többen felvetik, hogy az Országgyűlést kellene érdekképviseleti alapon kétkamarássá tenni. Magam részéről híve vagyok az alkotmányozásnak, egy új írott Alkotmány létrehozásának, hiszen napjainkra eléggé nyilvánvalóvá vált, hogy a megváltozott körülmények között a „láthatatlan alkotmány” alapján történő precedensjogi alkotmánybírósági alkotmányfejlesztés nem elégséges. Ez az új Alkotmány mondhatná ki a civilekkel való partneri kormányzás alapelvét, mint új alkotmányos nem emberi, hanem szervezeti alapjogot és a kormány azon kötelezettségét, hogy működjön együtt a gazdasági-szociális-társadalmi érdekképviseletekkel. Úgy gondolom azonban, hogy meg kell őrizni – a részletekben természetesen számos finomítás mellett – a rendszerváltozás során 1989-91-ben kialakított államszervezet alapvonásait. Így szerintem nincs szükség egy francia típusú prezidenciális rendszerre és kétkamarás parlamentre sem.
A modern kormányzás európai irányelvei értelmében az állami tevékenység csak akkor lehet sikeres, ha a közhatalmi kormányzást egyre növekvő mértékben kiegészíti a közszolgáltatásokat biztosító kormányzás. Ez utóbbi viszont csak a gazdasági civilszervezetekkel partneri együttműködésben lehet hatékony. Az együttműködés szervezésének alapvető tényezői a gazdasági kamarák.
A kamara nem gazdasági érdekképviselet, mint pl. a GYOSZ és a VOSZ. A kamara civilszervezet, de közfeladatokat lát el, ún. közjogi jogi személy. A kormánynak, a minisztériumoknak részben decentralizálnia kell azokat a közfeladatokat a kamarákra, amelyek nem feltétlenül kívánnak állami közreműködést, részben deregulálnia kell, le kell vennie a felesleges adminisztratív kötöttségeket a vállalkozásokról.
A kamara tehát se nem állami, se nem tisztán civil, hanem közfeladatokat ellátó sajátos szervezet. A közfeladatok ellátásához pedig szükség lenne a kényszertagságra, amelyet 1999-ben helytelenül megszüntettek. A kényszertagság Nyugat-Európában általános, hiszen – mint mondottam – a kamara nem érdekképviselet. A kamarai díjfizetés méltányos elrendezése kényszertagság mellett is megoldható. Kényszertagság nélkül a kamarai rendelkezések nem tagokra való alkalmazása jogilag aligha lehetséges.
A kérdés csupán csak az, hogy ki fogja követelni a kötelező tagság helyreállítását, ha maga a kamara is fél azt kijelenteni!
Sárközy Tamás
Vereczkey Zoltán és Sárközy Tamás egyetértett abban, hogy az állam feleslegesen ragaszkodik a gazdaságszervező közfeladatok megtartásához. |